mercoledì 29 maggio 2013

Dubbi sulla revisione costituzionale


Discorso pronunciato all'assemblea dei Senatori del 28 Maggio 2013.

Sono trent’anni che parliamo di riforme istituzionali. È cambiato il mondo ma l’agenda è rimasta sempre la stessa. L’elenco delle cose da fare si è sfilacciato e rimpicciolito, ma campeggia in tutti i programmi di governo. Certo, non c’è più l’entusiasmo iniziale delle tante Bicamerali. In compenso si è tramutato in ossessione.

Il dato saliente del trentennio è il fallimento dei partiti, dei vecchi e dei nuovi, della Prima e della Seconda Repubblica. La classe politica, però, ha oscurato questa causa della crisi di governabilità e l’ha attribuita alle istituzioni. È riuscita con una sorta di transfert psicanalitico a spostare il proprio trauma sulla forma dello Stato. Ha rimosso la propria responsabilità per attribuirla alle regole. In nessun altro paese europeo si è manifestata una simile ossessione, per il semplice motivo che i partiti, pur in difficoltà per ragioni generali, non hanno mai perduto la legittimazione.
Se non si decide, non è colpa mia ma dello Stato che non funziona. Questo è il motto del politico, a tutti i livelli, dal governo nazionale all’ultimo dei municipi. Di questo alibi è riuscito a convincere i giornalisti e i politologi – grandi esperti di semplificazioni – e tramite loro l’intera opinione pubblica. Quando la politica è in crisi non perde affatto la capacità di convincimento del popolo, bensì si ritrova ad applicarla alle divagazioni invece che ai problemi reali.

L’equivoco ha alimentato l’accanimento a cambiare le regole, e quando è stato raggiunto lo scopo l'esito si è rivelato negativo. Si fatica a trovare un caso di successo: tutte le regole modificate sono state anche peggiorate.
La divagazione non è stata innocua. Mentre ci occupavamo dell'ingegneria istituzionale, avanzava un pauroso degrado dell'amministrazione statale. La burocrazia, l'inefficienza e l'incompetenza hanno raggiunto livelli inimmaginabili solo trent'anni fa. Le decisioni ormai si prendono solo tramite norme e incentivi, perché non esistono più gli strumenti efficaci per attuare vere politiche pubbliche, come ha denunciato autorevolmente Sabino Cassese.
Il malessere dei cittadini nasce proprio dalla fatica del rapporto quotidiano con la macchina statale, sempre più incomprensibile e bizzosa. Qualcuno si illude ancora che il cittadino allo sportello sentirà giovamento dalla riforma del bicameralismo. La vera priorità sarebbe una profonda riforma dell'amministrazione, che invece è addirittura scomparsa dall'agenda di governo e affidata a un modesto ministro.

Così, l'esaurimento della Seconda Repubblica ci consegna una forma istituzionale sfilacciata e una classe politica disprezzata se non rifiutata dalla metà del popolo. Alla lunga la rimozione della causa politica della crisi non ha funzionato; l'alibi è stato scoperto, e i cittadini hanno attribuito tutte le responsabilità alla Casta.
Eppure, torna all'esame del Parlamento la vecchia agenda di riforme istituzionali. E stavolta si vuole fare sul serio, cambiando prima di tutto l'articolo 138 che è la chiave di sicurezza dell'intera Costituzione. Mi pare incredibile che una decisione di tale rilevanza storico-giuridica sia presa qui frettolosamente, senza neppure conoscere il testo. Chiedo almeno un rinvio perché si possa esprimere la Direzione del partito, già convocata per la prossima settimana, o ancora meglio l'Assemblea nazionale. E su un argomento tanto importante - per la procedura e ancor di più per i contenuti – sarebbe davvero utile ascoltare il popolo delle primarie con una consultazione ben organizzata.

La vecchia agenda resiste perché appartiene alla mitologia politica, cioè a quelle fantasie che durano nel tempo proprio perché evitano di fare i conti con la realtà. Due miti sembrano i più resistenti alla smentita dei fatti. 

Il primo è il futurismo legislativo: bisogna fare in fretta, il mondo cambia ed esige velocità nelle decisioni. Sembra una cosa di buon senso, ma nella realtà le leggi più brutte sono anche quelle approvate in fretta: il Porcellum in poche settimane, le norme ad personam di gran carriera, le leggi Fornero sotto lo sguardo ansioso dei mercati (mentre ora tutti vorrebbero correggerle), e così via molte altre.
Approvare una legge è diventata forma di rappresentazione mediatica che prescinde dall'utilità dell'amministrazione: quasi tutte le norme assunte per motivi propagandistici sulla sicurezza, sul fisco e sulle promesse per la crescita si sono rivelate inutili o dannose non appena spente le luci dei riflettori della scena televisiva.  
C'è una pericolosa tendenza alla riduzione dei concetti e delle parole. La riforma è ridotta a una congerie di norme, senza alcuna attenzione per i processi organizzativi e sociali della fase attuativa. La decisione è ridotta alla mera approvazione di una legge, senza la profondità culturale e concettuale di una vera innovazione politica.

Il decisionismo si è ridotto a iper-normativismo. Le procedure parlamentari sono già state velocizzate con la promessa di un'amministrazione più efficiente, ma nella realtà si sono solo aperti gli argini all'alluvione di leggi che soffoca la vita quotidiana dei cittadini. Tutti i campi dell'amministrazione – la scuola, i tributi, la giustizia – sono travolti da continui cambiamenti delle regole. Si approva una legge, e prima di attuarla già viene modificata; si accumulano micronorme disorganiche e improvvisate che spargono confusione e contenziosi nell'ordinamento.
La vera riforma dovrebbe, al contrario, rallentare la procedura legislativa: poche leggi l'anno, magari in forma di Codici unitari che regolano organicamente interi campi della vita pubblica, delegando funzioni gestionali al governo e aumentando i poteri di controllo e di indirizzo del Parlamento. Si dovrebbe introdurre l'innovazione della policy analysis rinunciando a legiferare su un argomento prima di aver verificato i risultati della legge precedente. 
Ci sono oggi tanti sedicenti liberali; ma fu un liberale vero come Einaudi a fare l'elogio della lentezza parlamentare: meno leggi si fanno – diceva - meglio è per il paese.

Il secondo mito che resiste ai fatti è l'uomo solo al comando. Eppure i guasti della Seconda Repubblica derivano proprio dall'esasperata personalizzazione politica. Sembrava ormai acquisita tra noi questa consapevolezza, e invece vedo crescere una nuova infatuazione. Si confonde la malattia con la terapia. Ho già detto che introdurre il presidenzialismo in Costituzione è come curare l'alcolista con il cognac, se vi piace il modello francese. Oppure curarlo con il bourbon, se vi piace il modello americano. Noi non abbiamo i contrappesi civili degli americani né quelli statuali dei francesi. L'uomo solo al comando si è sempre presentato come una patologia nella nostra storia nazionale, soprattutto oggi nella crisi della politica. Solo in Italia sono potuti diventare protagonisti le due figure opposte e simili del tecnico e del comico, questa addirittura in doppia versione. Tecnocrazia e populismo sono malattie endemiche in Europa. Le cancellerie europee si preoccupano non per noi ma per loro, perché sanno che l'Italia anticipa le innovazioni maligne e hanno paura del contagio del nostro virus.
No, non si tratta della svolta autoritaria paventata da un certo refrain di sinistra. Ma il presidenzialismo non è neppure il semplice emendamento di un articolo, poiché implica la riscrittura di parti intere della Carta. È un'altra Costituzione. Non sappiamo se alla fine avremo ancora la più bella Costituzione del mondo. 

Non voglio dire che sia un tabù il cambiamento della Carta. Anzi, ci vorrebbe una policy analysis delle modifiche apportate nell'ultimo decennio. Quasi tutte si sono rivelate se non sbagliate almeno controverse: il Titolo Quinto, approvato in fretta prima delle elezioni del 2001, che oggi tutti vorrebbero modificare; lo ius sanguinis, che abbiamo introdotto per consentire a un figlio di emigranti di votare alle elezioni politiche, molto diverso dallo ius soli che oggi invochiamo per dare lo stesso diritto ai figli degli immigrati che ancora non possono chiamarsi italiani; l'obbligo di pareggio di bilancio, approvato sotto il ricatto dei mercati e dell'establishment europeo, che oggi vorremmo derogare senza sapere come liberarci dalle nostre stesse macchinazioni.

D'altro canto basta leggere il testo costituzionale per notare la discontinuità. La bella lingua italiana, con le parole semplici e intense dei padri costituenti, viene improvvisamente interrotta da un lessico nevrotico e tecnicistico, scandito dai rinvii a commi e articoli, come nello stile di un regolamento di condominio. Sono queste le parti aggiunte dalla nostra generazione. Dovremmo prenderne atto con un certa umiltà, con quel senso del limite di cui parla Papa Francesco. Non tutte le generazioni hanno la vocazione a scrivere le Costituzioni. Che la nostra sia inadeguata al compito è ormai evidente. Lasciamo alle generazioni future il ripensamento dell'eredità costituzionale.

Tanto meno questa ambizione può essere affidata al governo PD-PDL, che si dovrebbe occupare di altre priorità, su tutte quella di creare lavoro per i giovani. Qui si misurerà la sua efficacia, e anche il risultato politico del PD. Al governo Letta servirebbe molto pragmatismo. Non ha bisogno di cercare la santificazione con la revisione costituzionale. E allo stesso tempo non può pretendere di condizionare con la lealtà di maggioranza la discussione sulla Costituzione. Sarebbe la prima volta nella storia repubblicana.

Questo rischio è intrinseco alla mozione sull'articolo 138 che si spinge a “impegnare il governo” nella proposta di revisione costituzionale. E ancora più preoccupante è la correlazione che il testo stabilisce tra la riforma elettorale e il nuovo assetto istituzionale. Il Porcellum, dopo essere stato riconosciuto incostituzionale dalla Cassazione, rischia di essere costituzionalizzato dalla mozione parlamentare, poiché qui c'è scritto che non si potrà approvare una nuova legge elettorale prima di aver concluso il lungo processo di riforme istituzionali. È un assurdo giuridico: la legge elettorale è ordinaria e segue procedure più semplici di quella costituzionale. Ma ancor di più si tratta di un autolesionismo politico per noi del PD, dal momento che cederemmo di nuovo a Berlusconi il pallino della partita. Quando avrà esigenza di staccare la spina, non dovrà far altro che portarci a votare senza alcuna modifica al Porcellum. Già una volta, la scorsa estate, ci siamo fatti gabbare accettando di discutere la legge elettorale insieme al pacchetto istituzionale. Sappiamo come è andata a finire. Siamo rimasti col cerino in mano. 
Temo che in casa nostra i professionisti della sconfitta siano ancora nella plancia di comando. Per tutte queste ragioni, non ritengo possibile votare la mozione che apre la strada al cambiamento dell'articolo 138 della Costituzione.



17 commenti:

  1. mario de gaspari29 maggio 2013 20:26

    condivido tutto il testo, ma la parte più saggia è proprio quella che temo venga frettolosamente accantonata: un invito alla prudenza, all'analisi, alla riflessione sulle conseguenze che dovrebbe impregnare tutta l'attività politica. Invece il basso profilo si coniuga sempre più spesso con l'arroganza e la supponenza. E' così che si seleziona un ceto politico non rappresentativo e incapace di lettura sociale. Il vecchio motto bonapartista, uscite dalla legalità e rientrate nel diritto, torna così di fremente attualità.

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  2. Antonio del Guercio30 maggio 2013 08:45

    Come non condividere? A me pare tragica davvero la solitudine, o il borioso disprezzo, che un ceto politico da definirsi improvvido (ed è un bell'eufemismo) riserva a considerazioni incontestabili come queste.

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  3. Molto condivisibile. Purtroppo la malattia dell' "uomo solo al comando" è vista da molti come la soluzione per ridurre di complessità il dibattito politico odierno, nonché ridare una stabilità all'assetto governativo minato alla base dalla volatilità elettorale.
    Al posto di chiedersi il motivo di questa volatilità e tentare di ridurla, si cerca di cavalcarla soluzioni quali una riforma dello Stato in direzione presidenziale.

    Fino a quando i partiti non ripenseranno a sé stessi sarà difficile riavere il polso del Paese e sarà difficile giusticare qualsiasi tipo di scelta.
    Le riforme sono essenziali e necessarie ma come dice Tocci pittusto che pensare all'ingegneria istituzionale dello Stato si pensassa a renderlo più efficiente e con esso anche i partiti.

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  4. E' uno dei pericoli più gravi, forse il più grave, senatore Tocci.

    La "riforma" dell'Art. 138 avrà lo scopo di mettere l'intera Costituzione nelle mani di qualsivoglia governo, innanzitutto del governo in carica non voluto assolutamente dalla maggioranza del "popolo sovrano", se sommiamo i voti del PD e del M5S.

    La maggioranza parlamentare, purtroppo molto ampia, non corrisponde al voto delle cittadine e dei cittadini, anzi è esattamente il contrario di ciò che volevano.

    E' legittimo che un governo di emergenza, che ha nell'emergenza la sua sola legittimazione, possa mettere le mani sulle riforme costituzionali?

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  5. Tocci, mi trova d'accordo su tutto, purtroppo.
    Collego 2 sue considerazioni:
    1 - La legge Elettorale va aggiornata perché lo dice la Corte Costituzionale, va fatto in fretta, va fatto con Legge Ordinaria slegata dalle modifiche costituzionali che (se andranno in porto) determineranno nuove eventuali regole (ma fra 18 mesi).
    2 - La fretta nel legiferare ha prodotto brutte leggi.
    QUINDI un motivo in più per:
    a - non modificare il Porcellum in fretta con interventi poco valutati e che potrebbero peggiorare la situazione.
    b - ABROGARE in Porcellum ripristinando il Mattarellum che, con i suoi limiti, é invece stata una legge "pensata" e quindi solida.
    Sergio Pozzana

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    1. A oggi il ritorno al Mattarellum mi sembra la via più sensata

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    2. Come cittadino, sono sostanzialmente d'accordo. Il Mattarellum non sarà bellissimo ma come via, sembra la più pragmatica al momento. La sen.Finocchiaro ha presentato in commissione una iniziativa in tal senso, se non erro. Credo che una iniziativa parlamentare "forte", nel senso che deputati e senatori prendano l'iniziativa sulla legge elettorale (se mi è concesso dirlo) anche infischiandosene delle preoccupazioni dei vertici dei partiti, sarebbe apprezzata dalla stragrande maggioranza dei cittadini.

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  6. "Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti."

    Temo che questo ultimo comma costituisca il grimaldello principale. Per esempio, la maggioranza attuale raggiunge i due terzi? Con quali voti fu inserito il fiscal compact, di cui so quasi nulla? Perché devo temere che un partito come il PD possa e/o voglia attuare decisioni come queste? Non sono domande retoriche, senatore, Tocci, sono domande di paura e disperazione.


    Art. 138.

    Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione.

    Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali.

    La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi.

    Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.[47]

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    1. Capisco la tua paura per cambiamenti costituzionali pericolosi, ma posso dirti che molti parlamentari vigileranno con molto impegno; in poche ore abbiamo raccolto una cinquantina di firme di colleghi su un documento critico, che puoi trovare nel post successivo

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  7. Pienamente d'accordo. Penso che il testo di Walter Tocci dovrebbe essere diffuso e discusso nei circoli. Oltre la contingenza della minacciata riforma costituzionale ritengo che il PD e prima ancora il PCI abbia storicamente sottovalutato il ruolo fondamentale dello Stato, nelle sue diverse articolazioni, nella gestione delle "Politiche pubbliche" e dei relativi servizi. Su questo mi pare che anche Fabrizio Barca convenga. Mi fa personalmente inorridire sentire da tutti gli esponenti politici parlare dello Stato come "macchina", che significa pensare agli apparati dello Stato come meri esecutori della politica, legittimando in questo modo uno spoil sistem diffuso.
    Come ho cercato di descrivere nel mio "Stato senza gestione", Ed. Guida 2009, l'assenza di una consapevolezza del ruolo fondamentale della gestione nel governo di una comunità e di un Paese ci porta ad enfatizzare la possibilità che il potere concentrato nelle mani di pochi, se non di uno solo, possa risolvere tutti i nostri guai.
    Aurelio Iori

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    1. A tutti i lettori del blog consiglio la lettura del bel libro di Aurelio Iori, Stato senza gestione.

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  8. benedetto tilia31 maggio 2013 14:12

    Caro Walter

    di tutte le cose giuste che dici la principale è che se ne dovrebbe discutere, a tutti i livelli di organizzazione ma soprattutto nel Partito Vero( Circoli e popolo delle primarie)perchè far manomettere la Costituzione Repubblicana con un PD(istituzionale) che è in piena crisi di affidabilità non è proprio accettabile.
    Oltre a tutti gli argomenti che porti contro la mania di modifiche normative credo che ormai non si possa parlare solo di transer dalla crisi di dei partiti a quella dello Stato, mi pare che occorre anche prendere in considerazione una più generale necessità di occultare dietro falsi problemi le responsabilità della crisi del sistema economico e dell'egemonia liberista( da questo punto di vista mi pare che il governo Letta sia molto sospetto di complicità). C'è inoltre l'indubbio interesse da parte delle minoranze del potere finanziario a ridurre e delegittimare gli spazi di democrazia che la nostra Costituzione delinea e garantisce in modo inequivocabile (almeno sulla Carta)in un periodo in cui l'opinione pubblica sta mangiando la foglia sui costi e le responsabilità della crisi e cerca interlocutori e rappresentanti nelle istituzioni democratiche. Quello che è inaccettabile è che il PD con questo governo delle beffe si presti a questo indegno mercato (in cambio di che?)nel punto più basso della sua legittimazione politica: in mancanza di quella discussione pubblica di cui parlavamo occorrerà prendere atto che occorre fermare questo nuovo vulnus alle nostre istituzioni democratiche ed attrezzarsi, come e più che nel 2006, ognuno per la sua parte: i cittadini organizzando la critica e la discussione ed i parlamentari responsabili assumendosi la responsabilità di votare contro per poter almeno arrivare ad un referendum.

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    1. Non perdiamoci di vista tra cittadini, militanti e parlamentari che manifestano le medesime critiche

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  9. Caro Walter, insiti nel difendere la nostra costituzione: tutte le modifiche fatte di recente si sono dimostrate fallimentari.

    "Temo che in casa nostra i professionisti della sconfitta siano ancora nella plancia di commando."
    È ancor peggio di così: i professionisti della sconfitta ora si sono alleati con i nostri avversari a cui stanno concedendo tutto ciò che vogliono.

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    1. Hai ragione, si sono alleati perché la pensavano allo stesso modo da tanto tempo

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  10. Caro Walter,
    ancora una volta mi trovo quasi totalmente d'accordo con te: non so se mi faccia piacere, per il fatto d'esser d'accordo, o mi fa disperare, perché sembra che ci muoviamo, anche se non da soli, controcorrente.
    Alla tua giusta analisi aggiungo un mio dubbio, un dubbio che si va radicando ogni giorno di più, purtroppo: sarà che Grillo aveva ragione a considerare il pd un'appendice, o poco meno, del pdl?
    sarà che la non-campagna elettorale di Bersani serviva a vincere, ma non troppo, per esser poi autorizzati ad andare al governo col pdl? Sarà che Napolitano è ricattato da diversi anni e per questo continua ad esser acquiescente?
    Io sinceramente preferisco pensare ai 101 e compagnucci di merende come dei criminali che non dei fessi col botto. Infatti, in questo secondo caso, dimostrerebbero un quoziente d'intelligenza così infimo ed una tale mancanza di professionalità da meritare non il laticlavio ma l'esser condannati a zappar la terra od accudire i maiali per il resto dei loro giorni. Già un pastore sarebbe troppo per loro, perché deve saper dar gli ordini al cane.
    Insomma, la vedo molto molto brutta e credo che l'unico tentativo sia quello di mobilitarsi, contro questo nuovo ulteriore scempio del paese. Se il nostro saggio è quel violante che, benché magistrato, legittima i fascisti e garantisce le televisioni a berlusconi, in che mani mettiamo la nostra costituzione?
    Aspetto di vederti per sapere cosa e come fare per partecipare contro le iniziative costituzionali di questi pazzi.
    Sergio

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  11. caro Walter,
    condivido le tue preoccupazioni e sono anche più pessimista di te perchè, senza i pesi e contrappesi che le altre costituzioni hanno, io ho davvero paura che si possa arrivare, prima o poi, a una deriva autoritaria o quanto meno a una svolta populista e avere, anzichè un Presidente della Repubblica sinonimo di autorevolezza, uno che ha saputo trovare lo slogan migliore: un pifferaio insomma;
    inoltre sono spaventata dalla assoluta mancanza di cautela con cui si pretende di tagliare e cucire la Costituzione come fosse una coperta patchwork e, come sempre accade, a maneggiare con spregiudicatezza ciò che andrebbe trattato con estrema cautela, sono sempre le figure politiche che non hanno la statura per rendersi conto del pericolo che si corre (almeno spero che sia così altrimenti è peggio perchè allora c'è davvero un disegno eversivo). Sono sconcertata che Letta dia la colpa della non-elezione del capo dello stato alle regole anzichè ai problemi interni del PD; negli anni '90, quando si elesse Scalfaro mi sembra che le elezioni durarono circa un mese, ma nessuno ne addossò la colpa alle regole.
    Sono d'accordo con te che non è questo che farà funzionre meglio la Nazione e che gli Italiani (quelli senza lavoro, quelli che si suicidano, quelli che lavorano seriamente guadagnando sempre meno e vorrebbero un governo che li rappresenti con la loro stesa serietà) hanno bisogno di risposte di altro tipo e come cittadina mi chiedo quanti sono nel PD le voci autorevoli su cui si può fare affidamento per arginare questa deriva pericolosa? Onestamente sono spaventata dal futurismo legislativo e dai suoi danni, sono spaventata da quelli che hanno già cominciato a fare paralleli tra i sindaci e il Presidente del Consiglio come se la decisione fosse già presa e ormai si trattasse solo di definire qualche tecnicismo; per favore qualcuno mi dica che ci sarà opposizione forte ovunque, nelle piazze come nel palazzo.
    Questo però mi porta a un'altra considerazione, che mentre si occupa il proprio tempo a rintuzzare questi attacchi, non ci si focalizza su cosa fare di concreto per uscire dalla crisi in cui siamo.
    Marina Rui

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